Po klęsce Francji w 1940 r. na wysokich szczeblach brytyjskiego rządu zapadła decyzja o powołaniu jednostki specjalnej, odpowiedzialnej za prowadzenie podziemnej wojny w okupowanej Europie. 16 lipca powołano do życia Special Operations Executive (SOE), czyli Kierownictwo Operacji Specjalnych, które miało zrealizować słynne hasło Winstona Churchilla i „postawić Europę w ogniu". Do zadań nowej organizacji, prócz sabotażu, dywersji, wywiadu i prowadzenia grup oporu, należała antyniemiecka propaganda. Personel rekrutowano spośród żołnierzy, agentów wywiadu i dyplomatów. Pod koniec swojej działalności jednostka liczyła około 13 tys. pracowników wojskowych i cywilnych. Przez cały okres wojny SOE miało trzech szefów operacyjnych – Franka Nelsona, oficera wywiadu i byłego posła konserwatywnego do parlamentu, Charlesa Hambro, absolwenta Eton, szefa sekcji skandynawskiej SOE rozpracowującej niemieckie plany budowy broni atomowej i powojennego dyrektora Banku Anglii, oraz gen. mjr. Colina Gubbinsa, szefa misji brytyjskiej w Warszawie w 1939 r.

Hught Dalton, minister do spraw wojny ekonomicznej, oczekiwał, że SOE będzie przypominać takie struktury jak partyzantka irlandzka lub chińska. Oraz że nie będzie na razie prowadzić działań militarnych, z uwagi na możliwe represje dla ludności cywilnej, ale stworzy tajne armie, które wystąpią zbrojnie na znak dany z Londynu.

Kto i o co walczył

Jedną z najbardziej kontrowersyjnych długofalowych operacji SOE była działalność w Jugosławii. Kraj ten stanowił bardzo ważne miejsce na mapie walki z hitlerowcami i bazę wypadową na teren Bułgarii i Węgier wojsk sprzymierzonych z Hitlerem. Jugosławia znajdowała się pod politycznym i ekonomicznym wpływem hitlerowskich Niemiec. 21 marca 1941. r. podpisała Pakt Trzech, jednak w wyniku przewrotu 27 marca władzę objął następca Aleksandra I, jego syn Piotr, a premierem mianowany został generał Dusan Simović. Jego starania o uzyskanie gwarancji brytyjskich spełzły na niczym i w efekcie zbliżającej się wojny podpisał układ o przyjaźni i nieagresji z ZSRS. Dzień później, 6 kwietnia Niemcy wypowiedziały wojnę Jugosławii.

10 kwietnia Chorwacja ogłosiła niepodległość, 12 padł Belgrad, a 17 Jugosławia ogłosiła kapitulację. Rząd i król wyemigrowali do Wielkiej Brytanii i tam stworzyli rząd na uchodźstwie. W kraju walkę podjęli serbscy czetnicy Dragoljuba Mihajlovicia, wierni królowi i rządowi w Londynie, a z czasem komunistyczna partyzantka agenta NKWD Josipa Broz Tity, wierna Kominternowi i Związkowi Sowieckiemu.

Pod koniec 1941 r. kierownictwo organizacji uznało, że nastąpiła chwila, w której warto włączyć się w rozbudowę jugosłowiańskiej partyzantki i postawiło na serbskich czetników. Latem na wybrzeżu Dalmacji wylądował Bill Hudson i nawiązał bezpośrednie kontakty z Mihajloviciem, jednak możliwości SOE były bardzo ograniczone. Brytyjczycy dźwigali samotnie ciężar walk w Afryce, nalotów bombowych na Niemcy i działania zbrojne na Dalekim Wschodzie. Czetnicy zaś mocno zaangażowali się w walkę z prohitlerowskimi oddziałami Chorwatów i Bośniaków. Z czasem rozpoczęli też regularną wojnę z komunistyczną partyzantką, podejmując gdzieniegdzie współpracę z SS i Wehrmachtem. W momencie proklamowania rządu komunistycznego w grudniu 1943 r. stało się jasne, że w zamierzeniu Tito

Jugosławia miała się stać państwem komunistycznym. Jednakże trwała wojna i konieczne były akcje sabotażowe wobec Niemców prowadzących działania wojenne w ZSRS. Czetnicy, uchylający się od większych akcji, zostali z czasem zmarginalizowani.

Nigdy jednak wsparcie Brytyjczyków dla Mihajlovicia nie było wystarczające. Zrzuty prowadzone od początku wojny ledwie starczały na przeżycie i nie mogło być mowy o jakichkolwiek większych akcjach zaczepnych. Gdy stało się jasne, że alianci nie wylądują na Bałkanach w 1942 r., zaczęły działać sowieckie służby specjalne i dyplomacja. W Moskwie uruchomiono program radiowy dla Jugosłowian, atakujący bezpośrednio rząd emigracyjny i czetników. Jednocześnie dyplomaci sowieccy przedstawili dowody na współpracę Mihajlovicia z hitlerowcami, unikanie walki oraz porozumienie z armią włoską celem rozbicia partyzantki sowieckiej. Odtąd zadaniem sowieckich szpiegów i dyplomatów było przekonanie aliantów zachodnich do opuszczenia czetników i wsparcia Tito. Sami Sowieci nie mogli tego dokonać. Pomimo wygranej pod Moskwą, ich armia nadal była w odwrocie i wciąż brakowało materiałów wojennych.